电力发展战略重大问题调研报告

受原国家能源局电力司委托,2012年中国电力企业联合会组织开展了我国现代电力发展战略课题研究,完成了初步报告并报送国家能源局。
    
  2013年以来,新组建的国家能源局高度重视能源电力改革发展战略研究,组织开展了四方面共18个战略调研课题。为积极配合国家能源局相关战略调研工作,中国电力企业联合会组织成立电力发展战略重大问题调研课题组,在本部近期相关调研成果的基础上,广泛汇集整理理事长、有关副理事长及理事单位调研成果,多次召集相关单位和行业专家座谈讨论,开展深化调研,反映行业意见,凝聚行业共识,最终形成《电力发展战略重大问题调研报告》,于2013年8月呈报国家能源局。
    
主要观点如下:
    
一、我国电力发展面临的战略环境
    
  从中长期看,我国经济社会发展主要呈现以下特点:一是在新型工业化、新型城镇化等推动下,经济继续保持平稳较快增长,2030年城镇化率达到65~70%;二是产业结构调整继续深化,2030年第三产业比重将上升到53%左右;三是人民生活水平不断改善,住房面积、家用汽车普及率、居民用电用能等水平稳步提高;四是能源利用效率进一步提升。
    
   我国电力发展机遇与挑战并存,主要表现在:保障能源电力的经济、可持续供应任重道远;推进能源生态文明建设任重道远;保障电力安全任重道远;推进电力科技创新任重道远;推进电力体制机制创新任重道远。
    
二、电力需求预测
    
  2020年前,我国仍处于工业化和城镇化“双快速”发展阶段,预计2010~2020年GDP年均增长7.5%左右。2020~2030年,我国有望处于工业化进程相对稳定和城镇化持续较快推进阶段,预计2021~2030年GDP年均增长6.4%左右。按照三步走发展战略,预计2030~2050年均增长约3%。
    
  综合考虑经济、社会发展、电气化水平提高等影响因素和电力作为重要基础产业及民生重要保障的地位,提出我国我国未来电力需求预测:
    
  2020年全国全社会用电量为8.1万亿千瓦时,2010~2020年年均增速6.8%左右,人均用电量约为5830千瓦时,电力消费弹性系数为0.9。2030年全国全社会用电量为12万亿千瓦时,2020~2030年年均增速3.9%,人均用电量约为8260千瓦时,电力消费弹性系数为0.6。2050年全国全社会用电量为14万亿千瓦时,人均用电量1万千瓦时左右。
    
三、电力发展战略布局
    
  电力发展应立足当前,着眼长远,加快转变电力发展方式,着力推进电力结构优化和产业升级,构建安全、经济、绿色、和谐的现代电力工业体系,支撑经济社会发展和美丽中国建设,促进中国梦的早日实现。
    
  基于我国发电能源资源禀赋特征和用电负荷分布,统筹考虑技术、经济、安全等发展要素,兼顾节能减排和环境保护等客观要求,电力发展要坚持优先开发水电、积极有序发展新能源发电、安全高效发展核电、优化发展煤电、高效发展天然气、推进跨区跨国电力资源优化配置、加快建设坚强智能电网的方针。
    
   (一)优先开发水电
    
  我国水电资源丰富,具备集中规模开发条件。尽管目前水电开发成本已显著上升,但与风能、太阳能等其他形式可再生能源发电相比,在可靠性、经济性和灵活性方面仍具有明显优势,优先开发水电,是实现我国能源可持续发展的重要支撑。
    
  当前,我国水电开发存在统一认识难、统筹协调难、前期核准难、成本控制难、移民安置难、境外投资风险大等深层次问题,亟需研究解决。未来需着重从以下几方面做好相关工作:一是组建国家级水电开发管理机构,进一步加强统一规划和统筹协调力度;二是完善项目前期工作管理,加快核准建设一批大中型水电项目;三是创新移民安置管理;四是加强水电建设环境监督管理;五是深入研究水电消纳市场,促进水电资源合理利用;六是给予土地利用、财政税收等方面政策支持;七是加强舆论宣传和引导,促进水电健康发展。
    
  全国常规水电规划2020年装机容量达到3.6亿千瓦左右、开发程度达到67%;2030年达到4.5-5.0亿千瓦左右、开发程度超过80%,除西藏外,全国水电基本开发完毕。全国抽水蓄能规划2020、2030、2050年装机分别达到6000万千瓦、1.5亿千瓦和3亿千瓦。
    
  (二)积极推进新能源发电
    
  新能源是非化石能源的重要构成部分,发展新能源发电是提高我国非化石能源比重、改善生态环境的重要支撑,新能源发电要在充分考虑经济社会电价承受能力和合理保持国内经济国际竞争力的条件下积极有序推进。
    
  当前,我国出现较为严重的风电弃风和可再生能源发电补贴不到位等现象,暴露出新能源发电存在缺乏清晰明确的战略目标及路径、缺乏规划和项目核准统筹协调机制、法规政策有待完善、基础工作有待加强、设备性能和建设运行水平有待提高等本质问题。未来需着重从以下几方面做好相关工作:一是明确职责、统一思想,推动新能源发展方式向“质量与速度并重”、“分散与集中、大中小相结合”方式转变;二是加强新能源发电科学统一规划,实现国家规划与地方规划、装机规划与消纳市场、发电规划与电网规划、新能源规划与其他电源规划等协调;三是完善项目审批协调机制,保证规划刚性落实;四是健全完善法律法规和政策体系,推动新能源发电配额制实施;五是加强产业发展基础工作,开展资源详查和评估,完善标准体系;六是加快突进产业技术升级;七是高度重视生态环保问题。
    
  规划到2020年全国新能源发电装机2.8亿千瓦,其中风电2亿千瓦、太阳能7000万千瓦、生物质能等1000万千瓦;2030年全国新能源发电装机6.7亿千瓦,其中风电3.5亿千瓦、太阳能3.0亿千瓦、生物质能等2000万千瓦;2050年全国新能源发电装机13.3亿千瓦,其中风电5.0亿千瓦、太阳能8.0亿千瓦、生物质能等3000万千瓦。
    
  (三)安全高效发展核电
    
  随着化石能源的成本和价格不断攀升,目前我国核电的发电成本已经低于负荷中心煤电成本。在确保安全的基础上高效发展核电,对保障我国能源电力经济可靠供应、改善空气质量、保护生态环境、实现可持续发展具有重要作用,是解决我国能源电力需求的战略选择。
    
  当前,我国核电发展面临管理体制有待完善、装备研制能力亟待提高、工业体系不健全、技术标准不统一、燃料供应和处理能力不适应等问题,日本福岛核事故造成社会核电安全恐惧心理难以完全消除。未来推动核电安全高效发展,重点要做好以下几方面工作:一是深化政府机构改革,将核电与能源工业进行统筹集中管理;二是加快制定核电发展战略规划,明确技术路线,建立完善标准体系;三是采用先进的核电技术,加快发展沿海核电,有序推进内陆核电;四是加快建立核电法律法规体系;五是加强核电专业人员培养;六是加强核电安全的宣传教育,提高公众对核电发展的认同度。
    
   规划2020年核电装机7000万千瓦左右,2030年达到2.0亿千瓦, 2050年4.0亿千瓦。
    (四)优化发展煤电
    
   我国煤炭储量丰富,煤电在很长时间内仍将作为发电的重要支撑。考虑中东部负荷中心地区土地资源、运输瓶颈、经济性等因素,尤其是近年来不断加剧的大气环境污染,优化煤电布局,加快西部、北部煤炭基地煤电一体化开发,建设坑口电站群,推进输煤输电并举已经迫在眉睫。今后要严格控制东部地区新建纯凝燃煤机组,加快关停淘汰煤耗高、污染重的小火电,鼓励发展热电联产,推进煤电绿色开发。
    
   规划2020年我国煤电装机达到11亿千瓦,新增装机中煤电基地占55%;2030年达到13.5亿千瓦,新增装机主要布局在煤电基地;2030~2050年,我国不再新建燃煤电厂,2050年下降到12亿千瓦左右。
    
  (五)高效发展天然气发电
    
  天然气是清洁的化石能源,经济附加值较高,天然气发电必须坚持高效发展原则。
    
  当前,天燃气发电存在燃料供应不足、发电成本高、机组调峰能力难以发挥和天然气分布式发电发展滞后等问题。下阶段重点做好以下工作,一是研究制定全国统一的天然气发电价格补贴政策,保障发电企业投资效益;二是加快制定天然气分布式发电管理办法和技术标准,推动天然气分布式发电发展;三是积极制定落实相关措施,充分发挥天然气发电的调峰优势。
    
  规划2020年天然气发电装机1.0亿千瓦,其中分布式4000万千瓦;2030年装机2.0亿千瓦,其中分布式1.2亿千瓦;2050年装机3.0亿千瓦,其中分布式2.0亿千瓦。利用形式逐步由大容量机组集中布置为主过渡为分布式多联供方式利用为主。
    
   (六)推进跨区、跨国电力资源优化配置
    
  我国未来电力需求分布虽然有西移北扩的趋势,但负荷中心仍将集中在中东部地区。综合考虑我国电力负荷及电源布局,未来我国将形成大规模的西部、北部电源基地向中东部负荷中心送电的电力流格局。其中,西南水电、西部和北部煤电及风电通过跨区电网送入华北、华中、华东及南方电网负荷中心地区;周边发电资源丰富的俄罗斯、蒙古、中亚、东南亚等国家和地区就近向我国负荷中心地区送电。
    
  预计2020年,我国跨区、跨国电网输送容量将占全国电力总负荷的25-30%。2030年前后跨国、跨区电网输送容量占全国电力总负荷的30%以上。2030年~2050年期间,随着太阳能热发电及储能技术等的逐步成熟应用,西部、北部能源基地的风电、太阳能发电装机有可能大规模增长,并成为煤电、水电基地外送的接续电力,全国跨区电力流规模有进一步增大的潜力。
    
  (七)加快建设坚强智能电网
    
  立足自主创新,推广应用特高压等先进成熟输电技术,加快建设坚强跨区跨国骨干网架,促进大型能源基地集约化开发和高效利用,实现更大范围资源优化配置。进一步加强全国联网,2020年前后,建成福建与台湾电网联网工程,实现台湾与祖国大陆联网,加强城乡配电网建设改造,重视电力通信网和二次系统建设,推动各级电网和一、二次系统的协调发展,不断提升电网的资源配置能力、安全稳定水平和经济运行效率。依靠现代信息、通信和控制技术,提高电网智能化水平,适应未来可持续发展的要求。
    
  对应于负荷预测不同方案,2020年全国发电装机19~20.6亿千瓦,推荐方案为19.7亿千瓦;2030年全国发电装机28~32亿千瓦,推荐方案为30.2亿千瓦;2050年全国发电装机38~42亿千瓦,推荐方案为39.8亿千瓦。
    
  2020年、2030年和2050年我国燃煤燃气发电装机容量所占总装机比重逐步下降,分别为61%、51%和38%;非化石能源发电所占比重逐年上升,分别达到39%、49%和62%,发电量占总发电量的比重分别达到29%、37%和50%。
    
  到2050年,我国非化石能源发电量占全部发电量比重达到50%,电力结构将实现从煤电为主向新一代清洁非化石能源发电为主的转换。
    
四、科技创新与体制创新战略
    
  大力推进科技创新和体制创新是实现电力工业科学发展的动力和源泉。
    
  (一)加快推进电力科技创新
    
  深入贯彻实施科教兴国战略和建设创新型国家战略,以支撑引领电力可持续发展为出发点和落脚点,坚持自主创新、重点突破、超前部署、产业带动的原则,统筹推进基础研究、关键技术研究和前沿技术研究,实现电力产业的技术提升和跨越式发展。
    
  到2020年,我国发电技术整体接近和部分达到世界先进水平,前沿技术的研究与发达国家同步。特高压、大电网和自动化等电网技术保持国际领先水平,占领世界新能源发电及接入技术制高点,引领世界智能电网技术发展方向。
    
  到2030年,我国发电技术整体位于世界先进水平,部分技术领域处于国际领先水平,电网技术继续保持整体引领世界发展地位。
    
  到2050年,我国成为世界领先的能源电力科技强国和世界主要先进电力装备制造供应基地,在电力科技自主创新的绝大多数领域具备整体研发优势。在核聚变、超导输电、天空太阳能等革命性技术取得一定突破,并针对能源电力领域的新问题、新挑战开展新一轮攻关与创新。
    
  要不断整合科技创新资源,完善科技创新机制,加强创新队伍建设,形成完善的科技创新体系,突破制约创新活力的各种束缚,增强电力科技创新能力,保障电力科技创新战略的顺利实施。
    
   (二)坚持节约优先,促进节能减排
    
  大力促进社会生产、建设、流通、消费等各领域和经济社会发展各方面科学使用能源资源,不断提高能源利用效率。一是加快实施以终端节能为重点的节能优先战略,以更集约高效的能源利用方式实现更高的能源经济效益;二是加快实施提高电气化水平的终端能源替代战略,实现我国能源环境可持续发展;三是加快实施包括电动汽车在内的绿色交通战略;四是加快制定落实节能优先的保障措施,充分发挥市场机制引导作用。
    
  (三)加快完善电力宏观调控机制
    
  国家发展改革委、国家能源局和各级地方政府的能源电力主管部门是电力行业的行政主管部门(简称电力主管部门),是电力调控的责任主体,具体负责电力产业政策制定,电力规划编制、发布、督导落实,重大电力项目核准等工作。电力主营企业、电力辅助企业、电力行业协会和电力消费者等是电力调控主要对象或利益相关方,有责任配合服从国家主管部门的调控要求,同时也有权利参与相关政策、规划等研究与制定工作。要着重从健全电力产业政策、加强统一规划、改革项目核准审批制度等方面,加快完善电力调控机制。
    
  一是重点围绕新能源发展、扶持科技创新、加强生态环境保护等方面,健全电力产业政策,弥补市场缺陷,有效配置资源。二是着力从完善规划研究支撑体系、规范规划工作流程、健全规划协调机制和刚性实施机制、建立规划后评价和责任追究制度等方面,加强电力统一规划。三是改革电力项目前期工作方式和审批核准制度,推行规划指导下的电力项目备案制,创造条件推动电源项目前期工作市场化。
    
  (四)加快推进电价改革
    
  电价机制改革是电力市场化改革的核心与关键环节,不仅关系用户、电力企业利益和电力行业长远发展,也关系经济社会可持续发展。只有反映合理成本和供求关系的电价才能正确有效引导电力投资和消费,促进能源电力节约,实现资源优化配置。
    
  电价改革应遵循规律、立足国情,着眼长远、兼顾当前,逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的电价形成机制,优化资源配置,促进电力工业健康发展,满足全社会不断增长的电力需求。
    
  电价改革近期目标:合理提高电价水平;推进上网电价市场化改革,建立两部制上网电价机制;推进独立的输配电价形成机制;优化销售电价结构,实现销售电价与上网电价和输配电价联动;推行国家鼓励产业的大用户直接交易和竞价上网试点。
    
  电价改革远期目标:在进一步改革电力体制的基础上,发电、售电价格由市场竞争形成;输配电价格在政府监管下、独立定价;建立规范、透明的电价管理制度。
    
五、有关建议
    
  (一)健全完善落实电力主管部门职责
    
  国家发展改革委、国家能源局和各级地方政府的能源电力管理机构作为电力行业的主管部门,应当按照机构调整后的职责分工,尽快健全完善主管部门职责,全面承担起电力管理与调控任务,统筹完善电力产业政策,研究制定电力发展战略,编制、发布、督导落实电力规划,强化电力监管,推动科技创新和电力体制改革。
    
  (二)加强部际间沟通,统筹协调电力相关政策
    
  电力工业是重要的基础产业,与经济社会发展和各行各业特别是能源工业上下游产业关系密切。电力发展需要占用土地、能源、水、交通、环保空间等多种广义资源,并受到各种财政、金融、经济政策和法律法规的影响。为保障电力工业健康发展,电力主管部门应与国土、环保、财政等有关部委加强部际间沟通,统筹协调电力相关政策制定与落实。
    
  (三)建立健全电力安全预警机制
    
  当前,电力安全供应仍面临一次能源供应不足、电力安全生产基础薄弱、自然灾害及外力破坏等多种威胁,因此,建立健全电力安全预警机制,提高电力安全风险处置的主动性,增强应对紧急情况的能力是十分必要的。
    
  (四)加强能源电力重大问题研究
    
  进一步完善电力发展战略研究和电力规划管理体系,深入研究人口形势、经济结构、生态环境保护、能源科技创新等因素发展变化规律,以及对电力需求、电源结构与布局、电网发展等产生的影响,调整优化电力发展战略,以战略指导规划,以规划引导项目,促进电力工业健康发展。
    
  (五)尽快启动“十三五”电力规划研究
    
  为充分发挥电力规划对国民经济规划的技术支撑作用,并促使电力规划成果全面纳入国民经济发展规划,“十三五”电力规划应力争2015年底前完成报审稿。建议尽快启动电力规划编制的组织筹备工作,2014年初全面启动规划研究,2014年底前完成各项专题研究报告及专项规划报告,为2015年统筹编制“十三五”电力规划奠定基础。

                                 二零一三年八月五日

 


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