国家电网新分组,未来见成效

    停滞十年的电力体制改革即将重启,改革的决心来自中国新一届政府的最高决策层。

  2012年上半年,时任国务院副总理的李克强曾就电力改革批示,强调要保证能源长期稳定供应,电力市场化改革是必然选择,并要求有关部门认真研究顶层设计和重点推进方案。此后,多份有关如何重启电力体制改革的研究报告出台,分别来自国务院研究室、国家能源局规划司、国家电力监管委员会(下称电监会)市场监管部等。

  近几年煤电矛盾不断加剧,出现发电企业频现亏损,工商企业用电负担沉重,新能源、可再生能源发展受制约,电力普遍服务不到位等问题。能源领域的突出矛盾,反映出“现行电力体制已成为转变经济发展方式、促进节能减排和发展多种所有制经济的重大障碍”。应抓紧启动第二轮电力体制改革。

    对于现行电力体制的问题,各界已有基本共识,但是,在具体改革路径上分歧仍然存在。目前呼声较高的是拆分电网,打破垄断,同时实行输配分开和调度独立。也有人担心对电网组织结构、资产和人员配置进行大“手术”震动过大,技术上有一定操作难度;还有人担心分离后将增加电力交易环节,使内部矛盾外部化,加大管理和交易成本;还会因分离后彼此职责不清带来电力安全等重大隐患。

  这些争议,早在2002年中国电力体制改革方案出台前的论证过程中就曾发生过。

  各国电网的改革路径不完全一致,改革彻底的国家将输电、配电、售电分开,调度独立,使垄断范围缩小,增加透明度,有利于监管;同时售电环节放开,用户可直接对接发电,输配部分类似高速公路,仅收取过路费,输配电价按照成本加成受到政府严格监管。


  改革只走出了第一步。拟议中的主辅分离以及东北电力市场和直购电等试点陷入僵局,电改举步不前,原本计划进一步完成输配分开的国家电网公司坐大,在金融、电建、矿业等多个领域和海外大力扩张,逐渐成为钳制电力市场形成的最大障碍。

  藉十周年之机,各方再度发出改革之声。中国电力国际有限公司董事长李小琳亦在2012年初公开表示,应抓住当前有利时机,加快推进电力体制改革,当务之急是理顺价格机制,将发电环节的竞争和经济效应,传导到消费端。

  在一年的讨论之后,尽管对具体改革路径尚有争议,但改革的最终目标——破除垂直一体化的垄断结构,在发电和售电环节实现有效竞争,同时对具有自然垄断属性的输、配电网络严格监管,已成各界基本共识。这也是世界各国进行电力市场化改革的共同原则。

  2013年3月10日,国务院机构改革启动,其中包括重新组建国家能源局的内容。根据方案,电监会将并入国家能源局,由国家发展和改革委员会管理。

  监管机构重组为新一轮电力体制改革带来变数。电监会成立原本是中国推行电力市场化改革的举措之一,但因电改止步不前,电监会蹉跎十年,用电监会第一任副主席邵秉仁的话说,处于“无市场可监管”的状态。在接受财新记者采访时,邵秉仁表示,此次机构改革提出,建立社会主义市场经济体系的核心是处理好政府与市场的关系。新的监管机构应承担起重新发动和推进电力体制改革的任务,推动中国电力市场形成。

  对中国来说,继续推进和深化垄断行业以及国企改革,是有效释放“改革红利”的突破口。十年前实现厂网分开,在发电侧引入竞争,曾大幅度降低发电设备和装机的造价,但随后电改停滞,中国电力市场迟迟未能形成,政府不得不继续对上网电价和终端销售电价实行行政管制,企业失去了继续提升盈利水平和投资效率的动力。而电网在买电和售电环节的垄断进一步扭曲了电价体系,导致中国工商业企业实际电价远高于名义电价。

  从各国电力改革的经验来看,如果下一步电力体制改革取得实质性突破,中国的实际电价水平有望下降,中国制造的整体竞争力将得到提升。


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